Il processo di adeguamento della normativa nazionale ai principi del diritto comunitario determina inevitabilmente rotture con la tradizione amministrativa ed il sistema normativo interno sedimentato nel corso degli anni, dando luogo a non poche tensioni e contrasti. Un indice particolarmente significativo di questo doloroso processo è possibile coglierlo nel settore delle imprese balneari. La categoria delle imprese balneari comprende le attività quali stabilimenti balneari, ristoranti, noleggio di imbarcazioni e natanti, strutture ricettive ed altre attività di carattere turistico ricreativo che hanno luogo sul demanio marittimo. L’uso di tali beni è regolato dalle norme del codice della navigazione e da altre leggi speciali che disciplinano il rilascio delle concessioni demaniali. Nel corso del tempo l’elaborazione giurisprudenziale era pervenuta al riconoscimento di un istituto qualificato come “diritto di insistenza” in favore del precedente concessionario. Dopo la scadenza di una concessione veniva quindi riconosciuto, a parità di condizioni, il diritto al rinnovo della concessione in favore del precedente titolare. Il diritto di insistenza aveva poi trovato anche il riconoscimento legislativo, prima con la modifica dell’art. 37 del codice della navigazione e poi con l’introduzione, nel 2001, di una norma speciale che stabiliva il rinnovo automatico delle concessioni con finalità turistico ricreativa. Il lodevole scopo perseguito dal legislatore era orientato a dare sicurezza e stabilità agli operatori economici che potevano così investire nel potenziamento delle proprie attività confidando nella sostanziale stabilità e continuità della concessione amministrativa. Tuttavia tale sistema normativo ha mostrato subito segni di fragilità a fronte di un mutato orientamento giurisprudenziale, volto invece a riconoscere la supremazia dei principi comunitari di trasparenza e tutela della concorrenza nella azione amministrativa. La stabilità del sistema è stata poi ulteriormente compromessa dall’apertura di una procedura di infrazione comunitaria e dall’approvazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno. L’articolo 12 della direttiva citata, meglio conosciuta come direttiva Bolkenstein, stabilisce infatti che qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità di risorse naturali gli stati membri attuano una procedura di selezione tra i candidati potenziali che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. L’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente. Si tratta di una autentica rivoluzione i cui effetti si sono immediatamente rivelati con gli interventi legislativi di adeguamento della normativa statale. In primo luogo è stato soppresso il secondo periodo dell’art. 37, comma secondo, del Codice della Navigazione nella parte in cui riconosceva il diritto di insistenza a favore del concessionario uscente. In secondo luogo è stata abrogata la norma speciale che prevedeva il rinnovo automatico delle concessioni con finalità turistico ricreativa. Non c’è dubbio che una simile rivoluzione del sistema vigente comporta effetti traumatici e gravemente lesivi delle attività delle imprese balneari se si considera che fino a quel momento gli operatori avevano investito nelle proprie attività con fiducia e quindi l’introduzione immediata del principio di concorrenza nell’assegnazione delle concessioni avrebbe prodotto danni nei confronti della più gran parte degli operatori.

La scelta del legislatore è stata quindi nel senso di riconoscere un periodo transitorio, volto a consentire l’ammortamento degli investimenti sostenuti in precedenza, disponendo una proroga delle concessioni fino al 31 dicembre 2015 e delegando il Governo ad adottare un decreto legislativo avente ad oggetto la revisione ed il riordino della legislazione relativa alle concessioni demaniali finalizzato a stabilire i limiti di durata delle concessioni in modo da assicurare un uso rispondente all’interesse pubblico nonché proporzionato all’entità degli investimenti e criteri e modalità di affidamento nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti.

Si tratta dell’affermazione delle procedure ad evidenza pubblica quale criterio ordinario per il rilascio delle concessioni ma, come è noto, la legislatura si è conclusa senza che il processo di delega giungesse a conclusione e pertanto in prossimità dello scioglimento delle Camere il legislatore è intervenuto con una ulteriore proroga, ampliando ulteriormente l’ambito soggettivo di applicazione, per cui la disposizione vigente prevede che nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali, con finalità turistico ricreative e sportive, nonché quelli destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto, il termine di durata delle concessioni in scadenza entro il 31 dicembre 2015 è prorogato fino al 31 dicembre 2020.

Tale proroga ha contribuito sicuramente a riportare un clima più sereno tra gli operatori, ma è certo che nel corso di questa legislatura il nodo dell’adeguamento del sistema di assegnazione delle concessioni ai principi comunitari ed alla direttiva servizi dovrà essere affrontato e risolto quanto prima, per uscire dallo stallo che sta caratterizzando ormai da anni il settore delle imprese balneari, dal momento che nessun operatore è disposto ad affrontare investimenti e spese di promozione della attività in mancanza di certezze sul futuro delle proprie imprese con l’auspicio che si riesca a contemperare la tutela della concorrenza con il riconoscimento del valore e della esperienza maturata nel corso degli ultimi decenni dagli attuali operatori delle imprese balneari.

A cura dell’ufficio di Bologna – Avv. Franco Fiorenza (0512750020)

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